Chi è un profugo?

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di Roberta Lunghi

Parole come migrante, richiedente asilo, profugo e rifugiato sono spesso usate come sinonimi o comunque come termini intercambiabili. In realtà indicano condizioni tra loro legate, ma non coincidenti.

Secondo l’Organizzazione internazionale per le migrazioni, non esiste una definizione universalmente riconosciuta del termine migrante. Di solito si applica a quelle persone che decidono di muoversi liberamente per ragioni personali in un altro Paese o in un’altra regione allo scopo di migliorare le proprie condizioni economiche o sociali, le prospettive per il futuro e quelle delle loro famiglie, senza l’intervento di un fattore terzo.

L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) definisce invece richiedente asilo «una persona che ha presentato domanda di protezione internazionale ed è in attesa della decisione sul riconoscimento dello status di rifugiato o di altra forma di protezione». Può richiedere asilo in un altro Paese «colui che, temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal paese di cui è cittadino o in cui ha residenza abituale e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione del suo paese di origine». Una domanda motivata, che riporti le persecuzioni subite e le possibili ritorsioni in caso di rientro nel proprio Paese e, nei limiti del possibile, documentata.

I rifugiati sono coloro che hanno ottenuto il riconoscimento dello status in seguito all’accoglimento della loro domanda. Con il termine rifugiato ci si riferisce a una precisa definizione legale e a specifiche misure di protezione stabilite dal diritto internazionale, in quanto sono persone bisognose di assistenza da parte degli altri Stati, dell’UNHCR e delle organizzazioni competenti. La differenza chiave tra i rifugiati e i migranti è che questi ultimi godono della protezione dei loro Paesi d’origine, i rifugiati no. L’Articolo 14 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo afferma il diritto di ciascun individuo di chiedere e beneficiare dell’asilo. Tuttavia, una nozione chiara di asilo non era stata data a livello internazionale fino all’adozione della Convenzione del 1951 sullo Status dei Rifugiati, la cosiddetta “Convenzione di Ginevra”. Per asilo s’intende una protezione essenziale, un divieto di ritorno forzato verso i Paesi di provenienza per un periodo limitato, con la possibilità di rimanere nel Paese ospitante finché non sarà possibile trovare una soluzione in un altro Stato. Poiché la Convenzione era stata redatta alla fine della Seconda Guerra Mondiale, la definizione di rifugiato si riferiva inizialmente agli individui che si trovavano fuori del proprio Paese d’origine a causa degli avvenimenti accaduti in Europa o altrove prima del 1º gennaio 1951. Con lo scoppio di nuove crisi umanitarie alla fine degli anni Cinquanta e nei primi anni Sessanta è divenuto necessario eliminare il limite del raggio d’azione, sia temporale sia geografico, e di conseguenza è stato adottato un Protocollo. La Convenzione e il relativo Protocollo del 1967 costituiscono il principale standard internazionale con il quale si valuta qualsiasi misura di protezione e di trattamento dei rifugiati e la disposizione più importante è il principio di non-refoulement (non respingimento) di cui all’Articolo 33. Secondo tale principio i rifugiati non possono essere espulsi o rimpatriati verso i confini di territori in cui la loro vita o la loro libertà potrebbero essere a rischio, salvo i casi in cui il rifugiato sia considerato un pericolo per la sicurezza del Paese in cui risiede o colpevole di un crimine o di un delitto particolarmente grave.

Confondere il termine rifugiato con quello di migrante potrebbe distogliere l’attenzione dalle specifiche misure di tutela legale che richiedono queste persone. Non esiste alcun tipo d’illegalità nel richiedere asilo, è un diritto umano universale. Nel caso dell’Italia, il richiedente asilo può presentare la domanda di riconoscimento all’ufficio di Polizia di frontiera al momento dell’arrivo al confine. La Polizia dovrà verificare che non sussistano ostacoli all’ingresso dello straniero su territorio italiano; se tali ostacoli sussistono, gli viene negata l’ammissione e il soggetto verrà respinto alla frontiera, ma non può comunque essere rimpatriato in uno Stato dove rischia di subire una persecuzione. Se, invece, non sussistono motivi contrari all’ingresso, lo straniero viene invitato a eleggere domicilio su suolo italiano e a presentarsi presso la questura territoriale competente per l’avvio delle pratiche necessarie ad ottenere il riconoscimento. Al profugo viene infine rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo, recante la dicitura “Convenzione di Dublino 15.6.1990”, che lo autorizza alla permanenza sul territorio nazionale per un mese e può essere prorogato fino a quando non verrà accertata la domanda di riconoscimento. Se la Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato accoglie la domanda, trasmette alla Questura un certificato per il rilascio di un permesso di soggiorno per asilo valido due anni e uno speciale documento di viaggio valido per l’estero, tranne che per il Paese di provenienza.

La Convenzione di Ginevra stabilisce che, terminato l’iter burocratico, il rifugiato gode dello stesso trattamento accordato agli stranieri in generale, in materia di: pratica del culto ed educazione religiosa, istruzione elementare pubblica, accesso ai tribunali e assistenza giuridica, protezione della proprietà industriale, letteraria, artistica e scientifica, assistenza sanitaria ed economica, lavoro e assicurazioni sociali, fisco. Il rifugiato regolarmente residente gode inoltre di un trattamento non meno favorevole in altre materie, quali: acquisto di beni mobili e immobili, lavoro autonomo, libere professioni, istruzione di grado diverso da quello elementare e libertà di circolazione. Lo status di rifugiato non è una condizione “esistenziale” ma giuridica. Tuttavia, può essere persa quando la persona ha volontariamente richiesto la protezione dello Stato di cui possiede la cittadinanza, ha riavuto la cittadinanza persa, oppure ne ha acquistata una nuova e gode della protezione del nuovo Stato o quando è volontariamente tornato e si è domiciliato nel paese che aveva lasciato.

Osservando la questione dei richiedenti asilo a livello mondiale, il maggior numero di rifugiati è stato accolto da Paesi extraeuropei. A fine 2015, il numero complessivo di migrazioni forzate è stato pari a 65.3 milioni, di cui circa 3 milioni erano persone in attesa del riconoscimento della domanda d’asilo e 21 milioni erano invece rifugiati, la maggior parte ospitata in Turchia, Pakistan, Libano e Iran. Nell’Unione europea, l’afflusso di richiedenti asilo è un fenomeno esploso recentemente, ma già nel 1992 l’Unione a 15 Stati aveva ricevuto circa 627mila richieste provenienti da coloro che fuggivano dalla Jugoslavia e nel 2001 intorno alle 424mila, per poi diminuire dal 2006 a meno di 200mila richieste. Secondo l’UNHCR e i dati rilevati da Eurostat, facendo riferimento alle richieste provenienti da persone che scappano da Paesi extracomunitari, le domande sono gradualmente aumentate nel corso del 2012, fino a raggiungere la cifra di 1 milione e 300mila nel 2015. Il numero è quindi duplicato nell’UE a 28 rispetto al 1992.  L’incremento è stato principalmente dovuto alle guerre esplose in Siria, Afghanistan e Iraq rispetto ai precedenti flussi provenienti dall’Albania, dal Kosovo e dal Pakistan. Nel 2015, dalla Siria sono pervenuti circa 363mila richiedenti asilo (il 29% del totale), il 14% proveniva dall’Afghanistan e il 10% dall’Iraq. Il Paese che ha ricevuto più domande nel corso del 2015 è stata la Germania: 442mila richieste, circa il 35% in più dell’anno precedente. Nel secondo trimestre del 2016 (da aprile a giugno) le richieste totali sono state circa 305mila e la Germania ne ha ricevute il 61%, la maggior parte da persone sempre provenienti da Siria, Afghanistan e Iraq. Un rilevante incremento è stato riscontrato anche in Grecia (132% in più rispetto al trimestre precedente), Ungheria (+118%), Polonia (+65%) e Spagna (+37%). Al contrario, c’è stato un notevole calo nei Paesi nordici: Danimarca (-59%), Finlandia (-53%), e Svezia (-42%) ma anche in Austria, Belgio e Olanda. Nel 2015, la fascia d’età principale dei richiedenti è stata quella dei 18-34 anni, eccezion fatta per la Polonia, dove il 42% delle persone erano minorenni non accompagnati al di sotto dei 14 anni. La distribuzione secondo il sesso ha evidenziato come ci siano stati più uomini che donne a inoltrare domanda, soprattutto nella fascia d’età compresa tra i 14 e i 17 anni.

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Nel 1990, dodici Stati membri della Comunità europea hanno adottato la Convenzione di Dublino con l’obiettivo di armonizzare le politiche di asilo e garantire protezione ai rifugiati. Il principio chiave è riportato nell’Articolo 13: per i richiedenti che hanno varcato illegalmente i confini di uno Stato, è possibile fare richiesta di asilo solo nel primo Stato d’arrivo in cui vengono identificati una volta entrati. Tuttavia, non sempre questo succede negli Stati di confine. Soprattutto negli ultimi mesi, nei quali il numero di migranti è stato più alto del solito, la prassi ha consentito ai migranti di raggiungere gli Stati dell’Europa centrale prima di essere identificati. I Paesi più esposti agli sbarchi, soprattutto Italia, Grecia, Bulgaria e Ungheria, hanno contestato l’obbligo di gestire tutti gli accessi ed è per questo motivo che nel settembre 2015 gli Stati europei si sono accordati per ricollocare, nell’arco di due anni, circa 160 mila richiedenti asilo. La proposta della Commissione europea è stata approvata, ma i risultati sono ancora scarsi. Fino ad oggi, solo 5.871 migranti sono stati trasferiti (il 4% del totale) seguendo i parametri del piano Juncker: il PIL, la popolazione e il tasso di disoccupazione di ogni Stato membro. Dall’Italia sono stati trasferiti appena 1.268 richiedenti asilo su 39.600 e dalla Grecia ne sono stati ricollocati 4.603 su 66.400, principalmente in Finlandia e in Francia. Proprio la Francia, negli ultimi giorni, ha intensificato le proteste contro i richiedenti asilo situati a Calais, in quanto i cittadini francesi hanno dichiarato di non tollerare più la presenza di stranieri nelle piccole città affacciate sul canale della Manica. Il pericolo principale, nonché minaccia alla sicurezza nazionale, è questa ostilità che si sta diffondendo tra gli abitanti di quei Paesi destinatari di flussi migratori. La paura dello straniero sta frantumando l’Europa e stanno aumentando le situazioni d’emergenza umanitaria: il muro invisibile del canale di Sicilia, il filo spinato attorno a Melilla, il confine di ferro tra Bulgaria e Turchia, il canale chiuso di Calais, i muri in Ungheria e al Brennero, la vittoria di partiti xenofobi e populisti. Una sicurezza che l’Unione europea cerca di salvaguardare attraverso diverse strategie, come l’accordo firmato con la Turchia per la gestione dell’arrivo dei migranti sulle coste greche o la sorveglianza rinforzata della nuova Guardia costiera e di frontiera europea, la quale andrà a sostituire Frontex lungo i confini dell’Unione.

Può uno Stato trattenere un profugo? Le norme comunitarie dichiarano che un Paese può farlo per motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico. È stata la Corte di Giustizia dell’UE a stabilirlo in una sentenza pubblicata il 15 febbraio 2016, in merito a un ricorso del Consiglio di Stato dei Paesi Bassi. La presentazione di una nuova domanda di asilo da parte di una persona destinataria di una decisione di rimpatrio non può invalidare tale decisione. La sentenza si riferisce alla vicenda di un migrante che, fra il 1995 e il 2013 ha presentato tre domande di asilo, tutte respinte e al quale è stato ingiunto di lasciare immediatamente l’Unione europea, con l’emissione di un divieto d’ingresso per un periodo di dieci anni. Fra il 1999 e il 2015 J.N. è stato condannato in ventuno occasioni per diversi reati, per lo più furti, arrestato e posto in stato di trattenimento poiché, mentre era in carcere, aveva presentato una quarta domanda di asilo. La Corte ha costatato che la misura di trattenimento, entro i limiti dello stretto necessario, risponde a un obiettivo d’interesse generale riconosciuto dall’Unione, ricordando che la tutela della sicurezza nazionale e dell’ordine pubblico contribuisce anche alla tutela dei diritti e delle libertà altrui.

Infine, bisogna precisare che esistono altre due forme di protezione: la protezione sussidiaria e quella umanitaria. La prima garantisce a chi non possiede i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato, una forma di protezione quando il rimpatrio potrebbe portare alla condanna a morte, alla tortura o a qualsiasi minaccia alla vita o alla persona. Il riconoscimento consente il rilascio di un permesso di soggiorno per la durata di cinque anni, il rilascio del titolo di viaggio per recarsi all’estero, il ricongiungimento familiare, l’accesso all’occupazione, all’istruzione e all’assistenza sanitaria e sociale. La protezione umanitaria riguarda, invece, le persone con gravi problemi di salute o provenienti da Paesi afflitti da catastrofi naturali. La durata del permesso è variabile dai sei mesi ai due anni e consente di svolgere attività lavorativa, l’accesso a servizi sanitari, sociali e alla formazione escludendo la possibilità del ricongiungimento familiare e del titolo di viaggio.

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