Le criticità del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite: universalità o politica di potenza?

di Roberta Lunghi

Negli ultimi mesi, l’impegno della comunità internazionale nel decidere quali saranno le sorti della Siria, ha riacceso il dibattito sul ruolo del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, l’organo al quale è affidata la responsabilità del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Il problema principale dell’ONU risiede nella sua stessa struttura; l’art. 1 par. 1 della Carta dell’organizzazione sancisce quale suo fine primordiale il mantenimento della pace attraverso l’adozione di efficaci misure collettive dirette a prevenire e rimuoverne le minacce, stabilendo così un sistema protettivo fondato sulla proibizione dell’uso della forza unilaterale. La Carta a tale proposito ha creato un sistema centralizzato incentrato sul ruolo del Consiglio di Sicurezza, disciplinato dal Cap. VII e un meccanismo di decentralizzazione fondato sull’attività collaborativa delle organizzazioni regionali di cui si occupa il Cap. VIII.

L’idea originaria dei four policemen nacque dal Presidente americano Roosevelt, il quale credeva che le quattro grandi potenze vincitrici della guerra (Stati Uniti, Unione Sovietica, Regno Unito e Cina, ai quali si sarebbe poi aggiunta la Francia) si sarebbero dovute fare carico di mantenere la pace nel mondo. Dopo il fallimento della Società delle Nazioni occorreva creare una nuova organizzazione internazionale, che attraverso un Consiglio ristretto riuscisse ad ottenere una maggiore funzionalità senza delegare la partecipazione di ogni singola autorità nazionale, superando quel principio di sovranità statale che fu la causa della sua scomparsa. Il CdS si compone di quindici membri: Cina, Francia, Russia, Regno Unito e Stati Uniti sono i membri permanenti, mentre i membri non permanenti sono scelti con speciale riguardo al loro contributo al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e a un’equa ridistribuzione geografica. L’ottenimento del seggio permanente rappresentò già prima della Conferenza di San Francisco del 1945, un punto di contesa tra le grandi potenze e gli altri partecipanti. Il principale attrito non riguardò la concessione del seggio, bensì il possesso esclusivo del meccanismo di veto; la possibilità da parte di un organismo sovranazionale di poter attuare decisioni vincolanti, come il dispiego della forza militare, è sempre stato un problema per le grandi potenze. Perciò, i negoziati fecero prevalere la volontà statunitense e sovietica di attribuire al Consiglio di Sicurezza un meccanismo di “balance of power” che attribuì alle potenze dominanti la facoltà di poter bloccare qualsiasi risoluzione discussa in seno all’organo. Questa procedura non è assimilabile all’unanimità, in quanto la possibilità di impedire una data decisione è attribuita ai soli membri permanenti, mentre i membri elettivi possono solo esercitare quello che è stato definito il veto collettivo o di blocco, laddove almeno sette di essi si oppongano alla deliberazione che il Consiglio si accinge ad adottare. Il funzionamento del Consiglio è stato così sottomesso al volere di pochi Stati, i quali acquisiscono uno status internazionale privilegiato rispetto agli altri, provocando l’emergere di una disuguaglianza distributiva a favore delle grandi potenze. Il Consiglio sarebbe così diventato l’espressione diretta della politica di potenza per soddisfare gli interessi internazionali. Durante il periodo della Guerra fredda, in particolare, il ricorso al veto è stato molto frequente, soprattutto da parte dell’Unione Sovietica, specie in relazione alle proposte sull’ammissione di nuovi membri o sull’adozione di misure di sicurezza collettiva. È stato questo, secondo molti, il motivo principale della paralisi del meccanismo centrato sul ruolo del Consiglio di Sicurezza, ma il processo decisionale si è poi modificato dopo la disgregazione dell’URSS, sia perché è aumentato il numero delle risoluzioni del Consiglio, con meno frequente ricorso al veto per il clima di nuova intesa tra i cinque membri permanenti, sia per il consolidarsi della prassi del consensus, preceduto da negoziati tra i membri per evitare il voto formale. Quelle di Corea del Nord e Iraq sono state le prime crisi internazionali a sfuggire al veto nel Consiglio di Sicurezza dell’Onu. Nel giugno 1950 solo grazie al boicottaggio dell’URSS, assente dal CdS per protesta contro gli Stati Uniti che si rifiutavano di ammettere la Cina popolare tra i membri permanenti, l’amministrazione Truman riuscì a far intervenire in Corea le sue truppe e quelle dei suoi alleati sotto l’egida delle Nazioni Unite. A guerra fredda finita, dopo l’invasione del Kuwait da parte dell’Iraq nel 1990, per la prima volta le grandi potenze hanno concordato sulla condanna di uno dei grandi Stati del terzo mondo e hanno autorizzato la cacciata delle sue truppe con tutti i mezzi necessari.

Il disegno internazionale concepito a San Francisco, nel corso degli anni ha riscontrato nella struttura e nel funzionamento del Consiglio di Sicurezza evidenti limiti d’efficacia, di rappresentanza e di legittimità. Uno dei principi fondamentali del diritto internazionale è che nessuno Stato usi la forza contro un altro Stato: questo principio non può essere violato e solo il Consiglio di Sicurezza può ordinare l’uso della forza in circostanze eccezionali. E’ anche vero, però, che il significato del termine forza non è specificato e non viene data una definizione esaustiva di essa. Per prassi, il divieto dovrebbe riguardare l’uso diretto contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica, anche se è stato osservato che il divieto, nelle intenzioni dei redattori della Carta, era quello del carattere assoluto di proibizione da ogni forma di uso. Le eccezioni sono sostanzialmente due: la legittima difesa da parte dello Stato che è stato attaccato, fino a quando il Consiglio di Sicurezza non intervenga e decida quindi di agire e le azioni coercitive che il CdS può intraprendere. Nello specifico, il Consiglio ha poteri di natura conciliativa che si concretizzano nel fare raccomandazioni alle parti di una controversia internazionale e poteri di natura coercitiva che consistono nell’adozione di misure preventive (art. 40) o di misure dirette contro gli Stati trasgressori, sia di natura economica (art. 41) sia comportanti l’uso della forza militare (art. 42.) Secondo diversi studiosi, l’allarmante verità è che si sta perseguendo l’obiettivo di snaturare la logica pacificatrice contenuta nella Carta con la costruzione di una trappola i cui elementi sono costituiti dall’arbitraria interpretazione dell’articolo 51 e dalla totale dimenticanza di altri fondamentali articoli. L’articolo 51 recita che “nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un membro delle Nazioni Unite, fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale“. Al contrario, in conformità con il diritto internazionale, uno Stato minacciato può intraprendere un’azione militare quando l’attacco è imminente e non esistono altri mezzi per affrontarlo. Questa interpretazione è difforme dal testo dell’articolo, il quale si riferisce esclusivamente all’uso della forza in presenza di un attacco armato e di legittima difesa, successiva e non preventiva. L’organo ha, infatti, la possibilità di intraprendere azioni coercitive, solo qualora venga accertata una minaccia alla pace, una violazione della stessa o un atto di aggressione. Per quanto riguarda le misure non implicanti l’impiego della forza armata, queste devono essere adottate dai membri per dare effetto alle decisioni del CdS e possono comprendere un’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche e delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche, radio e altre, e la rottura delle relazioni diplomatiche. Quando le misure previste risultano inadeguate, il Consiglio può intraprendere con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. Si prevede, dunque, che l’ONU possa assumere il comando in proprio di un’operazione militare, per fini che non possono essere di guerra, bensì di polizia o per fini umanitari e di giustizia, attraverso la dotazione di una forza militare a disposizione dell’organizzazione in via permanente, come prevede l’articolo 43. L’impossibilità per il Consiglio di condurre personalmente operazioni di polizia internazionale ha portato alla prassi delle autorizzazioni agli Stati all’uso della forza per suo conto; tuttavia, per fare ciò, l’Onu deve stipulare accordi con gli Stati membri destinati a porre a sua disposizione le necessarie forze. I tipi di autorizzazione tipicamente rilasciate fino alla metà degli anni ’90, cioè fino alle operazioni in Bosnia-Erzegovina, erano esplicite ed in via preventiva. Si configuravano come “deleghe in bianco” concesse agli Stati con lo scopo di legittimare delle operazioni da condurre al di fuori del sistema ONU, sulla base del solo diritto internazionale generale. In seguito aumentarono i casi d’interventi con uso della forza condotti senza autorizzazione dal Consiglio di Sicurezza; il primo è stato la missione in Bosnia-Erzegovina nel 1995, quando i caschi blu assistettero impotenti alla carneficina dei musulmani bosniaci a Srebrenica e sempre nello stesso anno l’ONU si decise a ritirare le forze mandate in Somalia nel 1992, abbandonando il Paese alla violenza della guerra. Il caso più palese è stato l’intervento umanitario in Kosovo condotto da alcuni Stati della Nato senza una precedente autorizzazione all’uso della forza, con lo scopo di reagire e porre fine alle gravi violazioni dei diritti umani commesse da Milosevic nei confronti della popolazione kosovara. Nel 1998 e nel 1999, infatti, il Consiglio di Sicurezza si era trovato nell’impossibilità di adottare una risoluzione a causa dell’opposizione della Cina e della Federazione Russa, che avevano preannunciato l’uso del veto in caso di riferimento all’uso della forza. Analogamente, la Cina aveva bloccato un progetto di risoluzione del Consiglio che prorogava il mandato delle forze delle Nazioni Unite di spiegamento preventivo in Macedonia.

Da circa un quindicennio a questa parte, si è manifestata in maniera sempre più preponderante l’adozione di soluzioni unilaterali armate da parte di alcuni Stati e, in special modo, da parte degli Stati Uniti e della Gran Bretagna. Tale situazione è andata ancor più degenerando dopo l’11 settembre 2001 a seguito dell’attacco alle Twin Towers. La degenerazione del sistema ha trovato un manifesto programmatico nel documento strategico statunitense del 17 settembre 2002, concernente I nuovi indirizzi di politica internazionale dell’amministrazione Bush nella lotta al terrorismo globale. Nel documento gli USA manifestarono la volontà di tutelare i propri interessi nazionali, attraverso non solo azioni unilaterali, ma anche attraverso interventi preventivi di difesa dal terrorismo internazionale e da altri tipi di aggressione. L’impotenza delle Nazioni Unite non è da imputare solo ai meccanismi che regolano le poltrone del Consiglio di Sicurezza, ma anche a chi su quelle poltrone siede e agli interessi particolari di cui è portatore.

Nel caso dell’Iraq nel 2003, gli Stati Uniti hanno abbandonato l’idea di ottenere l’avallo delle Nazioni Unite quando è stato chiaro che una risoluzione non sarebbe mai stata votata. Così la Camera dei rappresentanti statunitensi ha approvato a larga maggioranza una risoluzione che conferiva pieno mandato al Presidente Bush all’uso della forza contro l’Iraq, qualora tale Paese avesse insistito a non collaborare con la comunità internazionale. Il Consiglio di Sicurezza dell’ONU approvò la risoluzione 1441, in cui si affermava che l’Iraq rimaneva in violazione sostanziale dei suoi obblighi conseguenti alla risoluzione del 1991 e venne istituito un regime rafforzato di ispezioni. La risoluzione fornì all’Iraq un’ultima opportunità di ottemperare ai propri obblighi in materia di disarmo, ma il Segretario di Stato statunitense Colin Powell presentò al Consiglio una relazione diretta a provare le violazioni irachene delle risoluzioni delle Nazioni Unite. L’organizzazione, rimasta estranea durante il conflitto, ha cominciato nuovamente a occuparsi dell’Iraq una volta instaurato il regime di occupazione militare. Il Consiglio prese atto della situazione e riconobbe alle potenze occupanti la titolarità di un potere di fatto sul territorio, autorizzando una forza multinazionale sotto comando unificato a usare tutti i mezzi necessari per contribuire al mantenimento della sicurezza e della stabilità nel Paese. La risoluzione successiva delineò un processo di transizione alla democrazia, destinato a sfociare nell’adozione di una nuova Costituzione ed in libere elezioni degli organi rappresentativi. L’intervento venne giustificato sulla base di un approccio che passerà alla storia come una guerra preventiva volta all’esportazione della democrazia perché la dittatura di Saddam Hussein era accusata di nascondere e sostenere militanti di Al-Qaeda, nonché di possedere armi di distruzione di massa.

Non stupisce, quindi, che dopo i mutamenti intervenuti nella comunità internazionale, da più parti si chieda la revisione o l’eliminazione, del privilegio dei Big Five. Il dibattito sulla riforma della composizione del Consiglio è stato avviato nel 2005 grazie all’allora Segretario Generale dell’ONU, Kofi Annan, il quale pose grande enfasi sull’urgenza della questione, istituendo un gruppo di lavoro per esaminare le future minacce alla pace e alla sicurezza al fine di poterle affrontare nel modo più efficace. Nel rapporto del Panel vi fu una denuncia esplicita nei confronti dell’azione dell’organo: i problemi di legittimità e credibilità nel ruolo dell’esecutivo sono determinati dalla sua miopia nell’arginare efficacemente i conflitti. A dicembre dell’anno seguente il Panel presentò un rapporto che proponeva due modelli per l’allargamento che prevedevano una ripartizione dei seggi tra i quattro maggiori gruppi regionali: Africa, Asia e Pacifico, Europa e America. Il modello A contemplava l’aggiunta di sei nuovi membri permanenti senza diritto di veto e a questi si sarebbero aggiunti tre nuovi seggi non permanenti con mandati di durata biennale. Il modello B invece non prevedeva nuovi seggi permanenti, bensì l’aggiunta di un seggio non permanente di durata biennale non rinnovabile ai dieci già esistenti e la creazione di una nuova categoria di otto seggi non permanenti con mandato quadriennale rinnovabile.

Negli ultimi anni la politica internazionale si è trovata a dover gestire le crisi nate dalle primavere arabe, contrapponendo ancora una volta gli interessi statunitensi con quelli russi avvallati all’interno del Consiglio anche dal benestare cinese. A differenza delle manifestazioni non violente in Egitto, Tunisia, Bahrain, Yemen e altrove nel mondo arabo, le manifestazioni iniziate in Libia il 17 di Febbraio del 2011 sono degenerate in pochi giorni in una guerra civile. L’intervento internazionale in Libia, approvato dal Consiglio in seguito all’intensa campagna diplomatica di Nicholas Sarkozy e David Cameron, ha aperto un intenso dibattito nelle opinioni pubbliche progressiste di mezza Europa. Lanciata con il supposto obiettivo di proteggere i civili dalla repressione del regime di Gheddafi, e soprattutto per evitare un possibile massacro della popolazione di Bengasi, l’operazione militare ha rapidamente assunto i connotati di una guerra combattuta per rimuovere un regime. In una dimostrazione senza precedenti d’intolleranza diplomatica e senza conferma dei fatti sul terreno, i dirigenti occidentali hanno qualificato come bugiarda la guida libica. Nei fatti l’operazione era mirata a ridisegnare gli assetti di forza in una regione, quella del Maghreb, attraversata da un vento di cambiamento che rischiava di scuotere alle fondamenta gli obiettivi politico-strategici di gran parte dei governi che oggi partecipano alle operazioni della NATO. Memori della propria incapacità di prevenire le stragi di civili di Srebrenica e Ruanda, le Nazioni Unite avevano già istituito nel 2004 il Comitato per le Minacce ad Alto Rischio che delineò un nuovo approccio volto a mettere al centro i diritti e la dignità delle persone rispetto a quelli della sovranità degli Stati. Lo snodo centrale è stato il passaggio dal principio della “non ingerenza” a quello della “non-indifferenza”, e anche la possibilità che la comunità internazionale si assuma la responsabilità di attivarsi qualora il governo di uno Stato venga meno ai suoi doveri nei confronti dei propri cittadini, violandone sistematicamente i diritti umani fondamentali e compiendo crimini contro l’umanità o crimini di guerra. Il rapporto La responsabilità di proteggere (R2P) sulla sovranità degli Stati, adottato nel summit dedicato che si tenne nel 2005, prevedeva, a differenza delle missioni umanitarie normalmente condotte dall’ONU, l’intervento con possibile uso della forza anche senza il consenso del governo dello Stato interessato. Qualora i mezzi pacifici, tra cui diplomatici, umanitari e altri, siano inadeguati e le autorità nazionali manifestamente incapaci di proteggere le proprie popolazioni, la comunità internazionale deve agire collettivamente in un modo tempestivo e decisivo, attraverso il Consiglio di Sicurezza dell’ONU e in conformità con la Carta delle Nazioni Unite, in collaborazione con le organizzazioni regionali. Da allora fino all’intervento in Libia, però, il principio non aveva ancora trovato applicazione pratica. Nella risoluzione 1973, il Consiglio di Sicurezza ha chiesto un cessate il fuoco immediato in Libia e la fine degli attacchi in corso contro i civili, che potevano costituire crimini contro l’umanità. Il Consiglio ha autorizzato gli Stati membri ad adottare tutte le misure necessarie per proteggere i civili sotto minaccia di attacco nel Paese, escludendo una qualsiasi forma di forza di occupazione straniera in qualsiasi parte del territorio libico. Pochi giorni dopo, la NATO, applicando la risoluzione, ha intrapreso attacchi aerei contro le forze di Gheddafi.

Il Consiglio di Sicurezza, tuttavia, non è sempre riuscito a trovare un accordo in risposta alle situazioni che chiamano in causa la responsabilità di proteggere. Negli anni successivi al 2005, sotto la presidenza Putin vi è stato un forte ritorno della Russia all’utilizzo del potere di veto come dimostrano i recenti casi relativi alla crisi siriana. Nel caso della Siria, nel 2012 il Consiglio di Sicurezza ha votato una bozza di risoluzione per appoggiare un piano della Lega Araba che aiutasse a risolvere la crisi nel paese. Tredici dei quindici membri del Consiglio hanno votato a favore del documento; ma Cina e Russia hanno esercitato il diritto di veto, bloccandone così l’adozione. Soltanto l’anno scorso il Consiglio di Sicurezza dell’ONU ha approvato all’unanimità una risoluzione sul processo di pace in Siria, per la prima volta, da quando è iniziata la guerra nel marzo del 2011. La risoluzione contiene una serie di tappe per arrivare a un cessate il fuoco tra il governo e alcune forze ribelli, oltre a prevedere nuove elezioni. Le risoluzioni sulla Siria, in passato, erano sempre state bloccate dalle rivalità tra Stati Uniti ed Europa, favorevoli a un cambio di regime, e Russia, alleata dall’attuale leader siriano Bashar al Assad. Diversi gruppi ribelli, tra cui lo Stato Islamico e il Fronte al Nusra (l’affiliato siriano di al-Qaeda), saranno probabilmente inclusi nella lista dei gruppi terroristi nei confronti dei quali non varranno le regole del cessate il fuoco.

Il caso siriano ha riproposto l’importanza del veto come strumento centrale nella gestione della pace internazionale. L’intervento della comunità internazionale dovrebbe essere intrapreso attraverso il dialogo diplomatico, assicurando il pieno rispetto della Carta delle Nazioni Unite e sempre tenendo in considerazione i diritti delle popolazioni minacciate che dovrebbero essere coinvolte e consultate rispetto alle modalità di intervento. Un caso esemplare può essere considerato quello del Burundi, nel quale la R2P è stata applicata in tutta la gamma di modalità previste, eccetto l’uso diretto della forza: dalla pressione della società civile per un’iniziativa diplomatica regionale, allo schieramento di una forza regionale di “peacekeeping” e, una volta raggiunta la pace ed effettuate le elezioni, si è passati al sostegno della ricostruzione post-conflitto.

L’impossibilità operativa del Consiglio, in particolar modo nel periodo della Guerra Fredda, dovuto al ricorso del veto contrapposto tra Stati Uniti e Unione Sovietica, aveva già portato l’Assemblea Generale ad adottare nel 1950 la risoluzione n.377 denominata United for Peace , con la quale in occasione di situazioni di minaccia o violazione della pace o atto aggressione gli Stati membri potevano intervenire attraverso le operazioni di peace-enforcement. La natura giuridica di questa risoluzione era stata contestata a lungo da alcuni Stati, tra cui anche la Francia, poiché si permetteva all’Assemblea Generale di superare il meccanismo decisionale del Consiglio di Sicurezza. Se l’Assemblea si appropriasse della possibilità di poter utilizzare misure coercitive, qualora il Consiglio fosse bloccato dai veti contrapposti, il ruolo governativo affidato a quest’ultimo risulterebbe arginabile. È invece realizzabile, come molte volte accaduto in determinate crisi internazionali, la creazione di alleanze multinazionali al difuori del quadro delle Nazioni Unite. Questi interventi, non legittimati dallo Statuto dell’organizzazione, non sono stati sanzionati dal Consiglio, in quanto all’interno della missione vi era la presenza di uno o più Stati membri permanenti, i quali avrebbero posto il veto qualora gli fosse stata rivolta una proposta sanzionatoria dai restanti membri dell’organo. Il ricorso ad alleanze multinazionali al di fuori dell’ONU, è dovuto anche alla difficile gestione militare in riferimento alle missioni di peace-enforcment, nelle quali è emersa l’incapacità delle Nazioni Unite di poter rispettare quel ruolo di polizia per la quale era stata concepita. Un altro aspetto di debolezza del Consiglio, secondo le rivendicazioni di numerosi Stati membri, è il deficit di rappresentatività, poiché la sua composizione risulta troppo ristretta rispetto alla totalità dei membri delle Nazioni Unite. Tra le numerose proposte di modifica, si è portata avanti la possibilità di aumentare ancora il numero dei seggi destinati per il Consiglio di Sicurezza. Infatti, il meccanismo di distribuzione geografica è iniquo; oltre a non essere espressamente previsto dallo Statuto, non ha mai garantito un’effettiva rappresentanza ponderata della popolazione. Infine, il concetto della legittimità riguarda la ripartizione contributiva alle spese delle Nazioni Unite e costituisce una delle problematiche alle quali il Consiglio potrebbe andare incontro in un futuro, poiché i membri permanenti non destinano tutti i contribuiti che devono per il sostentamento delle spese operative dovute alle risoluzioni da loro stessi approvate.

Con la conclusione della Guerra Fredda, il Consiglio di Sicurezza sembra comunque aver superato la staticità che lo caratterizzava. Tuttavia negli ultimi anni, con la Presidenza Putin in Russia e con l’ascesa economica cinese in rallentamento, il Consiglio sembra essere tornato a una staticità decisionale, come avvenuto nella gestione della crisi siriana. Analizzando questi limiti, emerge la difficoltà di sviluppare una riforma del Consiglio che riesca a risolvere i limiti da egli stesso manifestati e a creare un sistema capace di poter garantire efficientemente la sicurezza internazionale senza cadere in limiti rappresentativi e/o di legittimità.

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